RAAD VAN STATE BEVESTIGT: VRIJKOMEN ASBESTVEZELS BIJ SANERINGSWERKZAAMHEDEN LANG NIET ALTIJD BEBOETBAAR

Tussen bestuursorganen en asbestsaneringsbedrijven ontstaat vaak discussie over vraag of het vrijkomen van asbest gedurende de werkzaamheden toelaatbaar is. Door saneerders wordt niet zelden aangegeven dat dit in het concrete geval niet te voorkomen viel. De vraag is dan, wie heeft er gelijk en aan de hand van welke criteria moet dit worden beoordeeld? Namens de saneerder betoogde LXA dat SZW een te strenge toets hanteerde. De Raad van State ging mee met ons betoog in de uitspraak van 4 augustus jl. door te oordelen dat er geen verplichting geldt voor saneringsbedrijven om asbestvezelemissie te allen tijde geheel te voorkomen.

Wat was hier aan de hand?

Het saneringsbedrijf had een opdracht aangenomen voor de sanering van asbesthoudende dakplaten. Het betrof oude en zeer poreuze platen. Vanwege de slechte staat van de platen, werd een werkmethode gehanteerd waarbij de platen over elkaar heen naar beneden werden geschoven. De platen waren gedeeltelijk met mos bedekt. De saneerder had rondom de schuur folie gelegd om vrijgekomen restanten op te vangen.

Tijdens de uitvoering van de werkzaamheden vond een inspectie plaats. De inspecteur constateerde dat stukjes golfplaat die waren  losgekomen tijdens de verwijdering van de dakplaten in het werkgebied rondom de schuur terecht waren gekomen. De werkzaamheden zijn op last van de  inspecteur stilgelegd, omdat hij vond dat de werkwijze waarbij de platen over elkaar heen werden geschoven niet veilig genoeg was. De alternatieve werkwijze, waarbij de platen door middel van een verreiker met manbak werden verwijderd, bleek vervolgens niet werkbaar. Alle golfplaten braken, waardoor er per saldo veel meer breuk optrad dan bij de oorspronkelijk bedachte werkwijze. Gezien de onwerkbare situatie die was ontstaan, heeft de saneerder besloten om te stoppen met de alternatieve werkmethode. Vervolgens heeft hij advies ingewonnen bij een veiligheidsdeskundige over de meest veilige werkmethode. De veiligheidsdeskundige bevestigde dat het schuiven van de platen in dit specifieke geval kon worden aangemerkt als de meest veilige werkmethode. Echter was hiermee nog niet de kous af.

Discussie over de wijze van uitvoering van de werkmethode

Naar aanleiding van de inspectie was een boeterapport opgesteld. Met de inspectiedienst ontstond vervolgens een geschil over de vraag of de daadwerkelijke behandeling van de golfplaten wel voorzichtig genoeg was geweest. De inspecteur had in het boeterapport opgemerkt dat de platen ‘met een harde duw’ naar beneden werden geschoven. Volgens de inspectiedienst was hiermee sprake van een onvoorzichtige behandeling van het asbesthoudend materiaal.

Standpunt Ministerie van SZW

Aan de boeteoplegging werd ten grondslag gelegd dat het saneringsbedrijf niet had voldaan aan haar verplichting om de werkmethode zo in te richten dat geen asbeststof werd geproduceerd of in de lucht vrijkwam (artikel 4.45, lid 2 van het Arbobesluit). Volgens het ministerie konden door het schuiven van de platen namelijk asbestvezels vrijkomen. In de boetebeschikking stelde het ministerie zich op het standpunt dat hierdoor ook niet zou zijn voldaan aan de wettelijke verplichting uit artikel 4.45, lid 1 van het Arbobesluit, waaruit volgt dat de concentratie van asbestvezels in de lucht zo laag mogelijk dient te worden gehouden.

Het oordeel van de bestuursrechter

In artikel 4.45, lid 2 van het Arbobesluit zijn een aantal maatregelen voorgeschreven die van de werkgever worden verlangd, zoals het zo spoedig mogelijk verzamelen en afvoeren van asbesthoudend materiaal en het zodanig inrichten van de werkmethode dat geen asbeststof wordt geproduceerd of vrijkomt in de lucht. Alleen zijn deze bepalingen zijn in Arbobesluit niet zelfstandig beboetbaar gesteld. Wanneer de werkmethode die door het saneringsbedrijf wordt toegepast dus niet kan voorkomen dat gedurende de uitvoering van de saneringswerkzaamheden asbest vrijkomt, zal moeten worden beoordeeld of met de werkmethode wel is bereikt dat de concentratie asbestvezels in de lucht wel zo laag mogelijk wordt gehouden (artikel 4.45, lid 1 van het Arbobesluit).

De verplichting onder artikel 4.45, lid 1 van het Arbobesluit is een doelvoorschrift. De maatregelen om dit doel te bereiken zijn wel dwingend geformuleerd, maar de Raad van State benadrukt in haar uitspraak dat de werkgever wel nog steeds de ruimte heeft om zelf zijn eigen werkmethode in te richten om dit doel te bereiken. Het is dus allereerst aan het asbestsaneringsbedrijf zelf om een werkmethode te bepalen.

Bij de vraag of de concrete invulling van de verplichting om de concentratie asbestvezels in de lucht zo laag mogelijk te houden wordt wel belang gehecht aan de voorschriften die gelden binnen de branche en die betrekking hebben op de concrete invulling van de saneringswerkzaamheden. Denk bijvoorbeeld aan de certificeringseisen of de toepasselijke Nen-normen. In dit geval heeft de Raad van State voor de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het doelvoorschrift uit het Arbobesluit betekenis toegekend aan de eis om asbesthoudend materiaal voorzichtig te behandelen en de verplichting om bronmaatregelen te treffen op het moment dat breuk van het materiaal niet kan worden voorkomen.

Het asbestsaneringsbedrijf had gemotiveerd gesteld dat zij wel degelijk de meest veilige werkwijze had toegepast. Daarbij kon het bedrijf aantonen dat de wijze waarop de golfplaten waren behandeld (het met een harde duw naar beneden schuiven) hier noodzakelijk was om de golfplaten überhaupt te kunnen verplaatsen. Verder stond ook vast dat de toezichthouder zelf niet daadwerkelijk had geconcludeerd dat hiermee onvoorzichtig was gewerkt. Ook had het bedrijf bronmaatregelen voorgeschreven, waaronder het impregneren van de asbesthoudende dakplaten en was het materiaal ook nog extra bevochtigd om emissie te voorkomen. Het enkele feit dát asbesthoudend materiaal was vrijgekomen tijdens de uitvoering van de sanering, kon onder deze omstandigheden dus niet leiden tot een boete.

Advies aan asbestsaneringsbedrijven

Wanneer er discussie ontstaat over de gehanteerde werkwijze op de projectlocatie, rust in principe een bewijslast bij het bestuursorgaan om aan te tonen dat de werkwijze niet voldoet. Wel is het van belang dat u als werkgever goed kunt motiveren waarom voor een bepaalde werkwijze is gekozen. Zorg in ieder geval dat u deze werkwijze van te voren goed vastlegt in een werkplan. Houdt bij het voorschrijven van de werkmethode ook altijd de randvoorwaarden voor het verwijderen van asbesthoudend materiaal uit wet- en regelgeving in gedachten en neem de toepasselijke maatregelen op in uw werkplan. Werken uw werknemers dan onverhoopt niet conform de vooraf bedachte werkmethode, kunt u als werkgever altijd nog aanspraak maken op een matiging van de boete.

De advocaten van LXA hebben ruime ervaring met het aanvechten van handhavingsbesluiten. Heeft u een vraag of wenst u advies over uw kansen op een succesvolle procedure tegen een handhavingsbesluit? Neem dan vrijblijvend contact op met een van onze specialisten.